Antes de retomar o post de fevereiro de 2010, sobre a utilização de análises de risco para a revisão de requisitos de segurança operacional, convém emitir alguns posts para definir algumas idéias, ainda que para utilização exclusiva neste Blog.
Atualmente, tem havido uma ênfase nos documentos editados pela ICAO, especialmente os que se referem ao gerenciamento da segurança operacional, sobre uma mudança na regulamentação dos Estados, passando de uma regulamentação prescritiva para uma regulamentação por desempenho, ou, para evitar mal entendidos por questões de tradução, “shift from prescriptive regulation to performance-based regulation”. De acordo com o que preconiza a ICAO, as avaliações passariam a ser realizadas por intermédio de indicadores de desempenho (performance indicators) e metas a serem alcançadas (targets). A idéia parece muito bem elaborada, o problema surge quando se tenta concretizar a idéia escrita no material de orientação da ICAO.
Convém mencionar o Art 37 da Convenção de Aviação Civil Internacional, segundo o qual os Estados signatários da Convenção comprometem-se pela busca do mais alto grau possível de uniformidade das regulamentações nacionais, tendo por referência as normas e práticas recomendadas constantes dos Anexos da ICAO, os chamados SARP (Standards and Recommended Practices).
Um ambiente regulatório em que o cumprimento dos requisitos seja exclusivamente baseado em parâmetros de desempenho conduz, inevitavelmente, a uma “despadronização”, em nível regional e em nível global, o que certamente afetaria negativamente a segurança das operações aeronáuticas.
É, portanto, um equívoco pensar que a implantação dos sistemas de gestão da segurança operacional representará uma total liberdade do provedor no cumprimento dos requisitos estabelecidos. Pelo lado das obrigações do Estado, é um erro de interpretação negligenciar a exigência do cumprimento, pelos provedores, dos requisitos estabelecidos, por conta da existência desses sistemas de gestão.
Ocorre que, apesar de existirem cerca nove mil SARP de segurança operacional, se computarmos todos os documentos editados pela ICAO, não há uma garantia de que serão alcançados os níveis de segurança desejados, nem há a certeza de que não ocorrerão acidentes. Apesar de se estabelecer inúmeras condições de contorno para as atividades, há requisitos que precisam ser continuamente monitorados, aperfeiçoados ou ajustados, em decorrência da evolução tecnológica, por exemplo, assim como em razão dos riscos que estão surgindo com o cada vez mais elevado volume de operações, associado à busca pela sustentabilidade econômica dos negócios em um mercado altamente competitivo e de baixa rentabilidade.
Com isso, a implantação de sistemas de gestão tem o mérito de impor o estabelecimento de uma permanente vigília da atividade, para a detecção oportuna de situações que devam ser tratadas, de modo a não gerar eventos indesejáveis. Isso representaria que aqueles nove mil SARP de segurança operacional devem ser continuamente avaliados pelo provedor com ferramentas de análise de risco? A resposta é um sonoro NÃO!
É aqui que surge a idéia colocada no título deste post: os requisitos precisam ser avaliados, de acordo com a abordagem utilizada para o seu estabelecimento. Um requisito pode ser estabelecido de acordo com o que pretende o legislador, para que seja cumprida no Estado, por exemplo, uma determinada provisão constante dos documentos da ICAO. Assim, o requisito poderá ser elaborado com base em três abordagens:
- prescritiva;
- por objetivo; e
- por monitoramento.
A abordagem prescritiva, clássica, indica objetivamente um parâmetro (técnico ou operacional) ou um procedimento que deve obrigatoriamente ser cumprido pelo provedor. No entanto, o emprego da abordagem prescritiva deveria ficar restrita para as seguintes situações:
- quando a falta de padronização, pela não exigência do parâmetro ou procedimento, gerar elevado impacto na segurança operacional; ou
- quando a adoção de outras abordagens tornar seu cumprimento excessivamente oneroso ou difícil implementação, sendo impraticável sua observância para uma parcela dos provedores.
A abordagem por objetivo é aquela onde o legislador indica o objetivo que deve ser alcançado pelo provedor, não se detalhando como tal objetivo será alcançado. Desta forma, deixa-se para a expertise do provedor de serviços identificar a forma como cumprir com o requisito, o que proporciona inegáveis vantagens econômicas e operacionais. Ao conceder flexibilidade ao provedor, o Estado proporciona o surgimento de soluções mais adequadas a cada cenário operacional, assim como, mais econômicas, sendo melhor sucedido quem for mais eficiente e eficaz.
Por fim, a abordagem por monitoramento é aplicável quando existe inúmeras variáveis que precisam ser monitoradas simultaneamente e avaliadas com ferramentas de análise de risco, de modo a manter sob controle a atividade, mediante mitigação dos riscos existentes, quando não for economicamente viável sua eliminação.
Com isso, os sistemas de gestão da segurança operacional devem ser estruturados para manter a garantia do cumprimento contínuo dos requisitos elaborados sob as abordagens prescritiva e por objetivos, bem como assegurar a eficácia de um processo de gestão dos riscos, para a conformidade com os requisitos elaborados com a abordagem por monitoramento.
Portanto, uma boa regulamentação deveria conjugar os três tipos de abordagem, proporcionando indicações mais claras sobre os requisitos que devem ser observados pelos provedores. Mais ainda, a clareza na identificação da abordagem é imprescindível para os agentes do Estado que irão avaliar o cumprimento dos requisitos estabelecidos, já que a forma de cobrança depende, naturalmente, da abordagem empregada em seu estabelecimento.
Concluindo, um bom legislador não é aquele que sabe ler e entender as normas internacionais; um bom legislador é aquele que sabe como internalizar um norma internacional em seu Estado, adotando a abordagem mais apropriada para a implementação daquele requisito em seu território, em função de sua complexidade e dos recursos humanos, materiais e tecnológicos disponíveis.
